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堅持問題導向 依法保障農民工工資支付

來源: 更新于:2020年1月21日() 閱讀:

【觀點】沈建峰:堅持問題導向 依法保障農民工工資支付

勞動關系與工會研究院


文章來源:《工人日報》(2020年01月20日07版)

 

作者簡介

沈建峰,法學博士,中央財經大學教授,碩士生導師,兼中國勞動關系學院法學院院長。

 

觀點

●工資保障是勞動者應得到的最基本法律保障!侗U限r民工工資支付條例》即是解決拖欠農民工工資問題的立法實踐。不以勞動關系為起點,堅持問題導向,為農民工工資提供特殊的勞動法律保護是我國勞動立法技術和思路的重要轉型和新嘗試。

勞動法以保護勞動者為主要立法目標之一,工資保障是勞動者應得到的最基本法律保障。但在過去的若干年間,拖欠農民工工資問題卻一直難以解決,也為黨和國家以及社會各方所關切。在依法治國的大背景下,通過法治手段,以長效機制根本解決該問題勢在必行,《保障農民工工資支付條例》(以下簡稱《條例》)即是解決該問題的立法實踐。

 

堅持問題導向,不糾結勞動關系有無的立法思路

 

 

《條例》在立法技術上最大的亮點之一在于堅持問題導向,不再糾結勞動關系的有無,以農民工工資支付保障為直接目標進行制度設計,突破了傳統勞動法律解決勞動領域問題的范式。在產業升級,科技進步,社會分工越來越細致,人力資源管理手段不斷提升等背景下,以統一的勞動關系概念為前提進行勞動關系認定,并據此進行勞動力提供者保護的思路,不僅為勞動關系認定帶來很多難以解決的問題,而且越來越難以適用解決社會問題的實際需要。對勞動關系進行分層治理,分類保護,對非勞動關系中的勞動者也根據需要給予必要的法律保護日漸成為理論界的主流思路,實現這種思路的立法技術路徑之一就是聚焦特定社會問題,針對特定職業群體或特定人群制定特別法律!稐l例》是我國現行勞動立法中按這個思路和技術進行立法的首次嘗試,在一定程度上也是我國勞動立法從完全依附、圍繞勞動關系展開到一定程度上與勞動關系松綁,圍繞勞動領域社會問題展開的一次轉型。

 

堅持問題導向,不糾結勞動關系有無的技術方法

 

 

為了實現不問勞動關系有無而針對特定社會問題對特殊群體進行特殊法律保護的立法思路,《條例》不再糾結于勞動關系的認定、勞動合同的簽訂等問題,而是明確其制定的上位法是“《勞動法》及有關法律”,它不僅要解決勞動關系領域的農民工工資拖欠問題,還要解決無勞動關系時的農民工工資拖欠問題。另外,《條例》一般規則部分的一些條文,例如第1章第6條、第2章第12條等,特意使用了與農民工“書面約定”而未使用“書面勞動合同約定”的表述,其立法用意也很明顯。在不以勞動關系為中心進行規則設計的前提下,為了明確本法所要解決的問題和適用范圍,防止《條例》規定的特殊保障措施不當擴大化,《條例》第2條第二、三款界定了“農民工”和“工資”兩個概念,明確了《條例》保障的是為用人單位提供勞動的農村居民應當獲得的勞動報酬。使用“用人單位”的概念同時意味著《條例》保障的僅是為組織體提供勞動時的工資,區分了一般民事領域的報酬支付和農民工給組織體提供勞動時需要特別保障的工資支付。

 

不糾結勞動關系有無不等于否認存在勞動關系

 

 

需要注意的是,不以勞動關系為中心就特定群體的工資支付提供特殊法律保護,并不意味被保障的主體和相對人之間一定不存在勞動關系。這種立法技術只是不問勞動關系的有無,將盡可能多的勞動力提供者納入工資特殊保障的范疇,而非否定勞動力提供者與用人單位可能存在勞動關系,也并不妨礙根據現行法的規則和實踐認定當事人之間存在勞動關系。實際上,從《條例》的相關規則來看,在建筑施工領域其同時在推動用工的勞動合同化和規范化!稐l例》第28條規定,施工總承包單位或者分包單位應當依法與所招用的農民工訂立勞動合同并進行實名登記。未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動合同并進行用工登記的人員,不得進入項目現場施工。

 

堅持問題導向,不糾結勞動關系有無對程序法的影響

 

在農民工工資保障不再以勞動關系為前提的實體法規則確立后,其對程序法也會產生影響。盡管《條例》為保障條例,規定了很多監督檢查和法律責任規則,其更多屬于通過人社部門勞動監察等行政手段保障農民工工資的立法。但《條例》同時也規定了對屬于《條例》保障范圍工資的勞動爭議處理程序救濟!稐l例》第10條規定“被拖欠工資的農民工有權依法投訴,或者申請勞動爭議調解仲裁和提起訴訟”,結合《勞動爭議調解仲裁法》第2條第(六)項的規定 “法律、法規規定的其他勞動爭議”也可以適用本法,這就意味著在拖欠農民工工資時,農民工也可以通過《勞動爭議調解仲裁法》規定的一調一裁兩審終審的爭議處理程序得到權利救濟。該規則不僅拓寬了農民工工資保障的途徑,同時也對現行勞動爭議處理制度的受案范圍產生了影響:在農民工與用人單位未必一定存在勞動關系的前提下,勞動爭議調解仲裁程序解決的爭議也將不僅限于因勞動關系而生的爭議。在勞動爭議處理程序的立法中,這也是一種新突破。

不以勞動關系為起點,堅持問題導向,為農民工工資提供特殊的勞動法律保護是我國勞動立法技術和思路的重要轉型和新嘗試。作為一種新思路,其尚有進一步探索、發展和完善的空間。尤其是,在《條例》適用不以勞動關系為前提的情況下,其與勞動法、民法等其他制度如何配合、協調,這是《條例》制定過程中在不斷完善、權衡和努力解決的問題,也是《條例》實施過程中應重點注意的問題。其涉及拖欠農民工工資問題的根治,也涉及防止《條例》適用范圍的過度擴大,防止行政權力過度干預私人市場交往。在此,應根據《條例》解決特定社會問題這一基本取向,準確把握“用人單位”“農村居民”“提供勞動”等概念的具體內涵。

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